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“你所不知道的五年規劃”（5）：公眾能參與五年規劃的制定嗎

2016-03-25 19:25:17 來源：法制網作者：王紹光鄢一龍點擊圖片瀏覽下一頁

“民有所呼，我有所應”

中國的決策過程實際上比西方國家更關注民心與民意。就如習近平同志指出的那樣：“我們在追求民意方面，不僅不比西方國家少，甚至還要更多。”

“民有所呼，我有所應”。“十二五”規劃明確提出要“順應人民過上更好生活的期盼”。人民群眾最關心的問題，也是黨中央、國務院最關心的問題。“十二五”規劃從編制一開始，就把保障和改善民生作為整個規劃的出發點和落腳點。

“十二五”規劃編制過程中，決策者始終注意傾聽民眾的意見。“十二五”規劃開展的建言獻策活動，關注人民生活和社會建設的有15953份，占24.65%；關注城鄉區域發展的有8811份，占13.62%；科技教育人才8010份，占12.38%；能源資源和生態環境6250份，占9.66%；改革開放5692份，占8.80%；產業體系和基礎設施5097份，占7.88%；其他14897份，占23.01%。

對普通公眾來說，其實最關注的就是和自己生活密切相關的民生問題。能夠保障和改善民生的民主才是有含金量的民主，也是體現社會主義優越性的民主。根據2011年《CCTV經濟生活大調查》，對于“您家的主要困難？”這個問題，選擇最多的是收入（66%），排在第二的是醫療（48%），排在第三的是住房（46%）。對于“未來五年您最期待改善？”排在首位的是收入狀況，66%的受訪者最希望未來自己的收入狀況能有所改觀；其次是貧富差距，44%的受訪者希望未來五年能縮小貧富差距；排在第三位最希望改善的是房價（37%）。這些民生訴求都在“十二五”規劃中得到體現。

“民生優先”是“十二五”規劃的突出亮點

“民生優先”是“十二五”規劃的突出亮點。首先是提出了居民收入快速增長的量化指標，要求城鎮居民可支配收入、農村居民純收入增長率要大于7%，不但高于“十一五”5%的年增長率目標，同時也高于GDP的增長率。其次，明確將堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。第三，“十二五”規劃綱要將公共服務放在突出位置，解決好人民群眾最關心的基本公共服務、就業、收入分配、醫療衛生、住房保障等問題被放在了更加突出重要的位置。第四專門提出了包括十項內容的改善民生行動計劃，包括：擴大城鄉就業規模；提高最低工資標準；提高養老保障水平；提高醫療保障水平；提高城鄉低保標準；減輕居民稅收負擔；減少貧困人口數量；實施保障性安居工程，全國保障性住房覆蓋面達到20%，土地出讓凈收益用于保障性住房建設，各類棚戶區改造比例不低于10%；調整國有資本收益分配：逐步將國有資本收益比例提高到25%左右，新增部分主要用于社會保障等民生支出；完善就業和社會保障服務體系。這對于人民大眾來說是最實惠也是看得見摸得著的，是社會主義共同富裕原則的最好體現。

中國決策過程的公眾參與度其實挺高

國家越來越關注民生問題，這個過程恰恰和“十二五”規劃制定過程的民主化、科學化、制度化相關。因此就形成了一個互動過程：民主化推動了民生，民生又進一步支撐了民主，但是這個民主是集中在公共決策上的民主，而不是選舉民主。

什么是參與型民主？當今對“公眾參與”的討論似乎假定，政策制定過程中存在一扇門，決策者在里面，公眾在外面。建立公眾參與機制無非是把原來緊鎖的門改裝成虛掩的單向彈簧門，公眾參與就好比公眾推開了那扇門，得以登堂入室參與屋內的游戲，不過矜持的決策者卻不會走出戶外。

毛澤東等中共領導人對“參與”的理解與此截然不同，他們主張決策者必須走出戶外，主動深入到群眾中去；同時，他們也主張主動把群眾請進來，傾聽他們的意見。與目前流行的各種公共參與模式相比，群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強調的是，決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。

深入群眾，就要傾聽群眾的呼聲，了解民意。毛澤東特別強調到基層進行調查研究的重要性，他本人也樹立了調查研究的典范。他認為，實際政策的決定一定要根據具體情況。坐在房子里想象的東西一定是脫離實際的東西。“所以詳細的科學的實際調查，乃非常之必需。”為此，他提出了“沒有調查，就沒有發言權”的名言。

群眾路線的決策模式調轉了參與的方向，要求決策者主動、持續地深入群眾。與選舉和公眾參與相比，很明顯，群眾路線更有利于回應廣大人民群眾的需求。

逆向參與可以彌補政治參與偏向參與能力較強利益相關群體的缺陷。各級決策者（包括最高決策者）通過調研，召開座談會等方式聽取公眾的意見就是逆向參與的一種形式。

通過對“十二五”規劃制定過程的公眾參與研究，我們嘗試揭示逆向公眾參與機制。逆向公眾參與雖然是決策者主動汲取公眾意見的參與模式，但是根據決策者主動性程度，可以分為四個機制：

（一）決策者調查會。指決策者和不同階層、代表不同利益群體的公眾直接接觸和溝通，以了解公眾意見的方式。

（二）動員式意見征集。指通過黨和政府的政治動員系統來鼓勵和征集公眾對于公共政策的意見。比如國家“十二五”制定期間，決策者通過黨群系統來動員和收集其所聯系群體的公眾意見。

（三）正式渠道的公眾征集。指通過公開的渠道鼓勵公眾建言獻策。

（四）非正式渠道的公眾表達。隨著網絡等公共政策討論空間的興起，大量的公眾意見通過公開渠道影響決策者。

此外，通過“十二五”規劃制定過程的案例研究，我們發現認為中國公眾對國家政策“低參與度”實際上是個表象，從決策者主動傾聽公眾聲音的逆向參與視角來看，中國決策過程實際上表現出很高的公眾參與度：首先，決策者有走群眾路線的傳統，力圖深入群眾；其次，決策者試圖獲得最全面的信息。我們可以看到決策者在調研、召開座談會以及動員意見征集時，總是試圖獲得最大范圍公眾的代表性；第三，打破層級。逆向參與打破了正向公眾參與面臨的行政系統層級的障礙，使得決策者有更多機會和公眾直接接觸。

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