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解讀《中華人民共和國反有組織犯罪法》（第13期）

第八條國家鼓勵單位和個人舉報有組織犯罪。

對舉報有組織犯罪或者在反有組織犯罪工作中作出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵。

解讀

【條文主旨】

本條是關于各級人民政府和有關部門開展有組織犯罪預防和治理工作以及村民委員會、居民委員會協助開展有組織犯罪預防和治理工作的規定。

【條文釋義】

本條共兩款。第一款是關于各級人民政府和有關部門開展有組織犯罪預防和治理工作職責的規定。

1.對“有關部門”的理解。本條規定，有組織犯罪預防和治理工作的主體是各級人民政府和有關部門。專項斗爭中，紀委監察、組織、宣傳、政法、綜治、網信、法院、檢察院、教育、公安、民政、司法、財政、國土資源、住建、交通運輸、水利、農業農村、文化、衛健、人民銀行、稅務、市場監督、銀監、文旅、海警、武警部隊等單位為各級掃黑辦成員單位，承擔掃黑除惡工作。掃黑除惡斗爭常態化后，毫無疑問，這些單位也就是有組織犯罪預防和治理工作的主體。教育、公安等都是各級人民政府的組成部門，所以，這里的“有關部門”包括人民政府的組成部門，也包括政府組成部門外的其他部門，如紀委監察、組織、宣傳、政法、綜治、網信、法院、檢察院、海警、武警部隊等。

2.開展考評工作的要求。專項斗爭期間，掃黑除惡工作已經納入綜治工作（平安建設）考評體系，成為各地推進掃黑除惡專項斗爭的“指揮棒”和“助推器”。掃黑除惡斗爭常態化后，考評工作仍然延續。本條將這一行之有效的經驗做法固化為一項法律制度，有利于推進考評的法治化和科學化?？荚u工作可以由各級人民政府統一開展，也可以由有關部門開展，但要避免重復考評、多頭考評。

第二款是關于村民委員會、居民委員會協助開展有組織犯罪預防和治理工作的規定。

村民委員會、居民委員會作為協助開展有組織犯罪預防和治理工作的基層自治組織，一方面要根據各級人民政府和有關部門的工作部署開展有組織犯罪的預防和治理工作，另一方面，在日常工作中要主動作為，特別是在發現有組織犯罪線索、協助政府開展宣傳教育等工作方面要積極主動作為。

【實踐中應注意的問題】

在該條的理解適用中，應當需要注意以下兩個方面的問題：

第一，正確把握各級掃黑辦和各級人民政府、有關部門之間的關系。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于常態化開展掃黑除惡斗爭鞏固專項斗條成果的意見》規定，參照原有全國掃黑除惡專項斗爭領導小組組成和分工，中央成立全國掃黑除惡斗爭領導小組及其辦公室，各級黨委和有關部門保留相應領導和辦事機構，完善工作機制，充實人員隊伍，優化機構編制資源配置，明確相關機構和人員負責日常工作，實現常態化運行。也就是說，常態化機制下，各級掃黑辦負責反有組織犯罪日常工作。本法實施后，各級掃黑辦在有組織犯罪預防和治理工作中要發揮組織、指導、協調的作用，有關部門要積極配合。

第二，正確理解村民委員會、居民委員會協助配合作用。本條規定村民委員會、居民委員會協助作用，既然是協助，其工作就存在被動性。因此，各級人民政府和有關部門要充分調動村民委員會、居民委員會工作的積極性，同時也要為協助工作提供便利和條件。村民委員會、居民委員會在工作當中碰到問題，也要及時向各級人民政府和有關部門報告。

【立法宗旨和背景】

（一）起草背景

2018年1月，中共中央、國務院印發的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》要求：在各級黨委領導下，發揮社會治安綜合治理優勢，推動各部門各司其職、齊抓共管，綜合運用各種手段預防和解決黑惡勢力違法犯罪突出問題。各有關部門要結合自身職能，主動承擔好在掃黑除惡專項斗爭中的職責任務，依法行政、依法履職，強化重點行業、重點領域監管，防止行政不作為和亂作為，最大限度擠壓黑惡勢力滋生空間。并要求將掃黑除惡專項斗爭納入綜治工作（平安建設）考核體系，將考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容。2021年2月7日，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于常態化開展掃黑除惡斗爭鞏固專項斗爭成果的意見》，明確提出要充分發揮考評“指揮棒”作用，將掃黑除惡斗爭納入平安中國建設考評體系，科學賦予分值，強化結果運用，分析評估落實情況，對成績突出的地區、單位和個人要進行通報表揚，對不敢打、不真打、不深打的后進地方重點通報督辦。專項斗爭期間，各級黨委政府全面貫徹中央文件精神，各有關部門根據職責，細化工作要求，通力合作，強力推進，取得了對黑惡勢力的壓倒性勝利。因此，有必要將中央文件精神以法律的形式固定下來。

有組織犯罪的預防和治理是一項系統工程，必須充分調動各方積極性，形成政府主導、社會參與的工作新格局。村民委員會和居民委員會作為群眾自治組織，根據法律規定可以協助人民政府履行行政管理職能，是實現國家基層治理的重要力量。因此，要構建完善的有組織犯罪預防和治理體系就離不開村民委員會和居民委員的積極參與。但村民委員會和居民委員會畢竟不是國家機關，法律不能給村民委員會和居民委員會設定如同各級人民政府和有關部門一樣的職責要求，只能規定其協助開展有組織犯罪預防和治理工作的職責。

（二）審議中各方面的意見以及爭議的問題

本條是關于預防和治理有組織犯罪工作，各級人民政府、有關部門和基層群眾自治組織的職責定位、考評體系機制的規定，是立法中的重大問題，經過反復修改。

1.反有組織犯罪法草案第十條規定：“監察機關、人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關及其他有關國家機關共同履行有組織犯罪預防和治理工作職責。”“基層群眾性自治組織應當積極參與有組織犯罪的預防和治理工作。”第六十五條第二款規定：“縣級、鄉級人民政府應當指導有關單位、基層群眾性自治組織協助、配合有關部門開展反有組織犯罪工作。”

在征求意見和調研過程中，有的地方建議明確各級人民政府的預防治理職責；有的部門建議明確各級人民政府在反有組織犯罪工作中的職責；有的社會公眾建議增加各級黨委、政法委和政府承擔領導預防和治理本地區有組織犯罪的工作職責。有的地方提出，根據村民委員會組織法，村民委員會只有協助政府開展工作的義務，建議將第二款中“積極參與”修改為“協助開展”。有的地方、部門、協會建議對草案第十條、第十一條、第十二條、第六十五條等條款中“基層群眾性自治組織”和“村民委員會、居民委員會”的表述予以紛一。根據上述各方面的意見，對草案作了相應的修改完善。

有的社會公眾建議明確各級掃黑除惡辦公室的具體工作職責，或者明確法律公益組織、法學會等社會團體組織也應當積極參與有組織犯罪的預防和治理。2.反有組織犯罪法草案二次審議稿第九條規定：“各級人民政府和有關部門應當依法組織開展有組織犯罪預防和治理工作，將有組織犯罪預防和治理工作納入考評體系。”“村民委員會、居民委員會應當協助人民政府以及有關部門開展有組織犯罪的預防和治理工作。”草案二次審議稿對草案作了以下修改：一是將草案第十條和第六十五條第二款合并作了規定；二是明確各級人民政府開展有組織犯罪預防和治理的職責；三是將“監察機關、人民法院、人民檢察院公安機關、司法行政機關及其他有關國家機關”列舉表述修改為“有關部門”，四是增加規定將有組織犯罪預防和治理工作納入考評體系；五是為統一表述.將“基層群眾性自治組織”修改為“村民委員會、居民委員會”，并將“積極參與”修改為“協助”義務。

在審議過程中，有的常委委員建議在“村民委員會、居民委員會”后增加“企業與其他單位”；有的建議將本條移至總則中規定，更加突顯本條規定的重要性。在征求意見和調研過程中，有的社會公眾建議增加規定各級黨委承擔領導預防和治理本地區有組織犯罪的工作職責。有的部門提出，預防和治理有組織犯罪是全社會共同的責任，建議在“村民委員會、居民委員會”后增加“企業與其他單位”。

3.反有組織犯罪法草案三次審議稿第九條規定：“各級人民政府和有關部門應當依法組織開展有組織犯罪預防和治理工作，將有組織犯罪預防和治理工作納入考評體系。”“村民委員會、居民委員會應當協助人民政府以及有關部門開展有組織犯罪預防和治理工作。”草案三次審議稿對草案二次審議稿未作實質內容修改，只是刪去第二款“開展有組織犯罪的預防和治理工作”中“的”字。

（三）有關國家和地區的規定

1.《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第三十一條第一款規定：“締約國應努力開發和評估各種旨在預防跨國有組織犯罪的國家項目，并制訂和促進這方面的最佳做法和政策。”第五款規定：“縮約國應努力提高公眾對跨國有組織犯罪的存在、原因和嚴重性及其所構成的威脅的認識?？稍谶m當的情況下通過大眾傳播媒介傳播信息，其中應包括促進公眾參與預防和打擊這類犯罪的措施。”

2.德國立法有關情況。制定和修改單行法加強對有組織犯罪的預防和懲治，從重點領域和重點行業著手，制定了大量有針對性的行政管理措施的法律，例如：1993年10月通過了《嚴重犯罪所得利潤追查法》；1997年8月通過了《反腐敗法》，將腐敗的監管范圍從傳統的公共領域擴大到私營范疇；2001年12月通過了《打擊非法避稅法》，加大對專業性的避稅行為的處罰力度；2002年通過了《打擊洗錢和打擊對恐怖主義的資金資助法》；2008年推出了全面修訂后的《反洗錢法》。

通過對金融及反洗錢、麻醉藥品、稅務管理、反腐敗、恐怖活動懲治等重點行業和領域的行政監管，預防有組織犯罪的發生。德國在相關法律中規定的具體措施：

（1）反洗錢措施。針對洗錢行為，反洗錢法規定，信貸、金融、保險、律師、公證人、稅務顧問、房產中介、博彩業經營者等機構和人員對重大交易要進行身份查證，對可疑交易要報告，需要采取措施防止被人用作洗錢工具；海關對跨境現金交易進行監督，需要嚴控進出關的財產申報；對于違反規定的，可以處以大額的罰款。

（2）禁毒措施。針對毒品犯罪行為，麻醉藥品法規定對藥品進行分級分類和列管，并規定了臨時管制等行政措施。

（3）反腐敗措施。針對腐敗行為，《反腐敗法》《公務員法》等規定了大量預防性措施，如所有公職人員都不得接受任何形式的饋贈和捐獻；公務員經批準并向社會公開后，才能從事第二職業；對容易滋生腐敗的權力機關或敏感崗位的公務員，3年必須換崗，其他部門5年必須輪崗等。

（4）反避稅措施。針對非法避稅行為，涉外稅法規定了反避稅措施，如發現有按照明顯低于正常交易價格進行交易造成納稅基數減少的，稅務部門可以上調納稅基數等。

3.日本立法有關情況。在日本，暴力團是有限合法的，反有組織犯罪主要法律是1991年日本制定的《暴力團對策法》。此外，還有一些專門性立法也規定了適用于包括暴力團犯罪在內的有組織犯罪的具體管控措施，如《破壞活動防止法》對涉嫌恐怖主義的團體的設立、限制開展活動和取締等作了規定；《槍炮刀劍取締法》對管制刀具的攜帶、槍支彈藥及零部件的生產、銷售、出租、出借等規定了管控措施。

日本對暴力團規定的具體的管控和防范措施：

（1）指定暴力團。將符合一定特征的團體指定為暴力團，并將其名稱、工作場所、人數等信息公布于眾，使其反社會性明確化、公開化，加強社會對其的排斥，以達到逐漸減少成員數量，瓦解暴力團的目的。如果一個組織中有一定比例的成員有犯罪前科，該組織及其成員利用其威懾力和影響謀取經濟利益，形成了具有等級結構的團體，將會被指定為暴力團。

（2）禁止從事相關行為。指定暴力團的成員被禁止從事一系列行為，包括利用暴力團的威力介入民事事項和經濟糾紛；引誘、強迫他人加入暴力團；要求其成員實施暴力行為；在其據點附近擾民；暴力要挾、敲詐勒索；強迫成員斷指、文身；對實施暴力的成員給予獎勵；在據點張貼可能引發公眾恐慌的標識；使用粗暴的言行向居民或行人示威等。

（3）損害賠償責任。指定暴力團的成員使用暴力侵害他人的生命和身體健康的，其負責人無論有無過錯，均須承擔損害賠償責任。

（4）關閉據點。若指定暴力團之間發生激烈爭斗，使用兇器攻擊等暴力行為的，政府可以關閉暴力團的據點，為期最長3個月，并可以延長。

（5）宣傳培訓和幫助措施。政府指定符合條件的組織作為“驅除暴力運動推進中心”，對民眾進行應對暴力威脅的教育、培訓，并鼓勵、幫助成員退出暴力團回歸主流社會；政府還對暴力團的被害人提供援助，包括聯絡、提供信息、指導和培訓等。

（6）強制命令和刑事責任。指定暴力團成員實施了禁止行為的，公安委員會可以發出行政命令，要求其停止該行為，還可以發出強制命令，要求其遵守一定的事項。對于違反該法規定的有關強制命令的，可以追究暴力團成員的刑事責任。

總的來說，這些針對暴力團體、有關行業以及特定的犯罪行為、工具、對象進行管控的專門性立法，是日本反有組織犯罪立法的一個特色，對涉及有組織犯罪的各方面社會管控措施做了較為全面的規定，基本構成了防治有組織犯罪的嚴密法網，對日本從源頭上減少有組織犯罪，有效預防有組織犯罪起到了關鍵作用。

4.美國立法有關情況。20世紀50年代末至70年代初，美國進行了一系列重要的反有組織犯罪立法，其中，1968年的《犯罪綜合控制與安全街道法》是美國第一部關于有組織犯罪的成文法，也是唯一一部對有組織犯罪有明確界定的法律；1970年的《有組織犯罪控制法》以及作為其組成部分一并通過的《反犯罪組織侵蝕合法組織法》，則集實體法和程序法于一身，規定了美國有組織犯罪的常見犯罪類型；1986年通過《洗錢控制法》，首次將洗錢列為聯邦法獨立的犯罪，并通過1992年《阿農齊奧一懷利洗錢法》、1994年《打擊洗錢法》、1998年《反洗錢和金融犯罪策略法》、2004年《情報改革和防恐法案》、2017年參議院通過《打擊洗錢、恐怖主義融資和造假法案》等對反洗錢作了一系列規定；2000年通過的《非法交易和暴力犯罪被害人保護法》，對非法勞務交易中的勞工剝削問題作出了規定；2011年通過的《公共腐敗起訴改進法》，將某些嚴重的公共腐敗犯罪的訴訟時效延長至6年，提高了聯邦刑法中某些腐敗犯罪的刑罰上限。

美國反有組織犯罪具體的管控和防范措施：

（1）《犯罪綜合控制與安全街道法》。該法是美國第一部專門針對有組織犯罪的法律，除規定“有組織犯罪”的定義，包含兩項重要內容：一是規定聯邦政府通過“協助執法管理基金”（LEAA）向地方執法機構提供資金，打擊有組織犯罪。此基金后來被美國司法部項目所替代；二是該法第三章允許美國聯邦執法機構可以竊聽嫌犯（包括有組織犯罪的嫌犯）的談話。后來，該聯邦執法機構的監聽權在1986年《電子通信隱私法案》中受到限制，其他部分條款還在1994年《控制暴力犯罪和執法法案》中修改，以符合《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》的精神。隨著有組織犯罪信息化、外表合法化發展，美國打擊有組織犯罪的重點也逐漸向加強金融領域和經濟活動的監管等方面轉變，并將行政監管與機構職責作為阻止其發展壯大的有效預防手段。

（2）《反犯罪組織侵蝕合法組織法》（簡稱“RICO法案”）。該法案被認為是美國聯邦法律中打擊經濟犯罪、有組織犯罪最重要和最有威力的一部法律，被列入《美國聯邦法典》第18篇第96章，包括定義、禁止行為、刑事處罰、民事救濟、管轄與傳喚、訴訟中的快速處理、證據以及民事調查令等內容，如規定了四種禁止行為：禁止對合法企業利用非法資金進行投資；禁止通過該法所規定的犯罪行為來獲得、維持或者控制合法企業；禁止通過該法規定的犯罪行為來管理或參與企業事務；禁止合謀實施上述所禁止的行為。

（3）《非法交易和暴力犯罪被害人保護法》，該法對非法勞務交易中的勞工剝削問題作出了規定，旨在阻止有組織犯罪集團發展成員和形成行業或區域性非法控制。

（4）《洗錢控制法》與反洗錢法律制度。《洗錢控制法》首次將“洗錢”規定為聯邦法獨立犯罪。同時規定，任何企業機構或個人有以下行為者，都將被視為非法：一是采取政府所“指定的非法活動”形式，企圖從事某項以促進非法活動為目的的金融交易，這里所說的“指定的非法活動”包括：毒品交易、逃稅、欺詐、偽造、詐騙、賄賂、貪污、走私、謀殺和綁架等；二是進行稅務欺詐或逃稅，掩蓋其收入的性質、地點、來源以及所有權等；三是藏匿或接收贓款等行為。洗錢犯罪同樣適用“RICO法案”中的財產刑。《阿農齊奧一懷利洗錢法》規定，任何一家銀行若違反《銀行保密法》或有違規洗錢行為都將被吊銷營業執照。該法案要求所有金融機構必須如實報告與違法違規活動有關的任何可疑金融交易及電匯記錄，對數額超過5000美元的可疑金融交易活動向政府提交“可疑活動報告”，并且這種報告不會因“泄密”而承擔法律責任?！洞驌粝村X法》則要求銀行監管機構審查和加強金融機構關于反洗錢培訓和考核程序與向執法機構通報涉嫌違法案例的程序，建立了對從事貨幣匯兌業務公司的聯邦注冊要求，并將無照運營貨幣匯兌業務和為逃避監管的現金貨幣架構交易規定為違反聯邦法規的罪行。該法授予了財政部門在監督和控制洗錢活動方面更大的權限，對反洗錢法律的制定與完善，彰顯了美國遏制有組織犯罪集團向合法經濟領域滲透、摧毀有組織犯罪經濟基礎的政策導向?！斗聪村X和金融犯罪策略法》要求美國財政部及其他相關部門機構制定一個全國性的反洗錢策略，并設立洗錢和相關金融犯罪高發區域工作組，在聯邦、州和地方各級洗黑錢的流行區域加強執法工作?！肚閳蟾母锖头揽址ò浮肥跈嘭斦吭趯τ诖驌粝村X和恐怖主義融資來說“合理必要”的前提下，制定規章要求相關金融機構報告跨境電子轉賬的記錄。《打擊洗錢、恐怖主義融資和造假法案》對虛擬貨幣的反洗錢作了規定，進一步加強反洗錢的法律監管。