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織密防范和處置非法集資的“法網”

北京大學法學院教授、博士生導師王新

為防范和處置非法集資，保護社會公眾合法權益，防范化解金融風險，維護經濟秩序和社會穩定，國務院近日頒布了《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》的出臺為防范和處置日趨嚴峻的非法集資活動織密了法網，具有重大的法治意義。

一、《條例》是應對非法集資嚴峻態勢的客觀需要

伴隨著我國民間融資的發展，非法集資活動也相伴而生，并呈現出日趨嚴峻的態勢。據處置非法集資部際聯席會議辦公室的統計數據，2013年以來，我國非法集資的發案數量、涉案金額和參與集資人數等均大幅度上升，2015年達到歷史峰值。近年來形勢依然嚴峻，金融風險迅速蔓延。從打擊非法集資犯罪的司法實踐看，2016年至2019年，全國檢察機關辦理涉嫌非法集資的犯罪案件數量和起訴人數呈現逐年上升的趨勢，案件特點也反映出非法集資犯罪手段花樣翻新、日趨復雜。

（根據最高人民檢察院公布數據整理）

非法集資屬于典型的涉眾型非法金融活動，具有參與人多、分布廣、影響范圍大的特性，且非法集資活動前期往往具有一定隱蔽性，一旦案發，集資參與人已遭受慘重損失，容易產生連鎖反應，影響社會穩定。由此可見，非法集資不再是一個單純的非法金融活動，它還與社會穩定問題緊密聯系在一起，需要我們更加深入認識其危害性。

面對當前非法集資的高發和多發的嚴峻態勢，亟需出臺防范和處置非法集資的法律規范，用法治的辦法處置非法集資，打早打小，從而早日實現對非法集資高發態勢的根本扭轉。

二、《條例》的出臺是建立健全防范和處置非法集資法律制度體系的重要舉措

鑒于非法集資的嚴重危害性，我國在宏觀政策層面一直對非法集資行為采取堅決禁止和取締的立場，通過制定法律法規、司法解釋和制度文件等，加強金融風險源頭管控和金融領域準入管理，嚴厲打擊各種形式的非法集資活動。在刑事打擊方面，《刑法》規定了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪等罪名；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺了《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《2010年司法解釋》）等一系列司法解釋文件，其內容涉及到法律適用、證據認定、追贓挽損、刑民交叉銜接、辦案工作機制、集資參與人權利保障等多層次問題。在行政處置方面，1998年7月，國務院頒布了《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》），要求取締非法集資等非法金融業務活動。2007年，國務院辦公廳印發《關于依法懲處非法集資有關問題的通知》，明確各級人民政府的責任，推動建立“疏堵并舉、防治結合”的綜合治理長效機制；2015年，國務院出臺《關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發〔2015〕59號），進一步統一思想認識，明確職責任務，推動防范和處置非法集資工作不斷深入。

但從總體看，針對非法集資的法律法規還是以刑事打擊為主，行政法規層面只有《取締辦法》涉及部分內容。且隨著非法集資形勢的變化和相關實踐的發展，20多年前頒行的《取締辦法》已經難以適應對當前非法集資案件的處置工作，需要與時俱進地對處置非法集資的法律規范予以完善。《條例》的頒布出臺，以及《取締辦法》的同步廢止，恰逢其時，這對于完善防范和打擊非法集資的法律體系，推動以法治的辦法開展非法集資行政處置具有重要意義。

三、《條例》織密了防范和處置非法集資的“法網”

在總結我國長期處置非法集資實踐經驗的基礎上，《條例》以專門行政法規的形式進一步織密了防范和處置非法集資的“法網”。《條例》共5章40條，界定了非法集資的含義，規定了非法集資人和非法集資協助人的法律責任，也對防范和處置非法集資的原則、程序、手段和方法等多方面內容作了規定。《條例》有以下“亮點”內容，有利于完善工作機制、推動防范和處置非法集資工作的開展：

第一，《條例》更加注重“防范”。在2017年向社會征求意見稿中，《條例》的名稱是《處置非法集資條例》，現在則增加了“防范”一詞，修改為《防范和處置非法集資條例》，由此提綱挈領地體現出對非法集資堅持“防范為主”的原則。同時，《條例》專設“防范”一章，要求建立健全非法集資監測預警機制；對企業名稱和經營范圍中的相關字樣作了限制性規定；建立防范非法集資宣傳教育工作機制，增強群眾對非法集資的風險防范意識和識別能力，從而在源頭上防范非法集資的發生，體現出在過去側重于“懲治已然”的基礎上強調“防患未然”的精神。

第二，進一步明確“非法集資”定義。關于“非法集資”的概念，是一個最為基礎的問題。《條例》第2條將非法集資的構成特征提煉為以下三個方面：（1）非法性：這是指未經國務院金融管理部門依法許可，或者違反國家金融管理規定；（2）利誘性：這是指許諾向集資參與人還本付息，或者給予其他投資回報；（3）社會性：這是指向社會不特定對象吸收資金。與《2010年司法解釋》的相關內容比，《條例》并未將“公開宣傳”列為必要條件，這主要是考慮對非法集資的行政處置要堅持“打早打小”的原則，以利于盡早發現和處置非法集資活動。

第三，保護社會公眾的合法權益。為最大限度地減少集資參與人的損失，《條例》明確非法集資人、非法集資協助人應當向集資參與人清退資金，清退過程應當接受處置非法集資牽頭部門的監督，且任何單位和個人不得從非法集資中獲取經濟利益。同時，《條例》也規定了清退資金的來源。這均鮮明地體現出處置非法集資過程中追求法律效果、社會效果和政治效果這“三個效果”之辯證統一關系，表現出對非法集資堅持“穩妥處置”的原則。在此基礎上，《條例》沿用《取締辦法》“因參與非法金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔”規定，明確規定“因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔”。

第四，加大對非法集資的懲處力度。在法律責任方面，《條例》在第四章進一步加大對非法集資人、非法集資協助人、互聯網信息服務提供者、廣告經營者和廣告發布者、未履行防范非法集資義務的金融機構和非銀行支付機構、有關國家機關工作人員等相關責任主體的行政和刑事懲處力度，以便形成有力的震懾效應。